中國能源資源基地分布與管理政策研究
來(lái)源: 中國工程科學(xué) 發(fā)布時(shí)間: 2020-05-29
能源資源基地是我國礦產(chǎn)資源安全保障的戰略核心區域，肩負著(zhù)保障國家資源安全的重要使命，對優(yōu)化礦產(chǎn)資源空間開(kāi)發(fā)格局、轉變礦業(yè)發(fā)展方式、推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文以《全國礦產(chǎn)資源規劃（2016—2020年）》中提出的103個(gè)能源資源基地為研究對象，對基地的內涵和定位、基本理論支撐、建設任務(wù)以及劃定原則等進(jìn)行了探討，從礦種和地域兩方面分析了能源資源基地的分布態(tài)勢，提出基地劃定與管理中存在的問(wèn)題，包括管理上沒(méi)有納入省級發(fā)展規劃，建設規劃編制不到位，與國家規劃礦區不匹配和激勵政策不具體等。從落實(shí)方案、監管政策、激勵政策、機制建設、保障體系等五個(gè)方面提出了推動(dòng)能源資源基地建設的政策建議，以期為礦產(chǎn)資源戰略規劃管理提供支撐。
一、前言
黨的“十八大”以來(lái)，習近平總書(shū)記提出總體國家安全觀(guān)的系統思想，這一思想成為維護國家安全的行動(dòng)綱領(lǐng)和科學(xué)指南。礦產(chǎn)資源安全是總體國家安全的重要組成部分，是考量一個(gè)國家自身安全管理實(shí)力的重要內容 [1]。一個(gè)國家或地區維護礦產(chǎn)資源安全的首要手段是保證本國資源的充分生產(chǎn)和有效利用，以從內部解決資源供需問(wèn)題 [2]，建設大型能源資源基地，在空間上形成我國重要礦產(chǎn)資源供應的集中區，是推進(jìn)礦產(chǎn)資源集約規?；_(kāi)發(fā)的一種重要手段，有利于推進(jìn)礦產(chǎn)資源的高效開(kāi)采和有效利用，增強礦產(chǎn)資源的供給安全，同時(shí)也會(huì )促進(jìn)社會(huì )安全和生態(tài)安全的提升，從而提升國家總體安全水平。
劃定重點(diǎn)區域，并進(jìn)行集中或優(yōu)先開(kāi)發(fā)與保護是國內外自然資源和生態(tài)管理部門(mén)行使資源開(kāi)發(fā)與保護職責的有效手段，如國外生物多樣性重要區域的劃定 [3~5]，國內林業(yè)基地 [6]、大型煤炭基地以及重要生態(tài)區域的劃定 [7~11] 等。礦產(chǎn)資源作為自然資源的重要組成部分，也需要在空間上劃定重點(diǎn)區域以提高開(kāi)發(fā)保護和管理的水平，雖然已有針對礦產(chǎn)資源戰略接續區、重點(diǎn)成礦區帶、重點(diǎn)勘查區等方面的相關(guān)研究，但是以資源供應安全穩定為目標的能源資源基地研究還比較少，特別是缺乏能源資源基地的基本理論和具體管理政策的探索。
基于此，本研究以103個(gè)能源資源基地為基礎，從能源資源基地的基本理論出發(fā)，對基地內涵、理論基礎、任務(wù)、劃定原則等進(jìn)行界定，分析全國能源資源基地的分布態(tài)勢，并提出能源資源基地管理的具體政策建議。
二、能源資源基地的內涵與任務(wù)
?。ㄒ唬┠茉促Y源基地的內涵及定位
能源資源基地是指在成礦條件有利、找礦潛力大且資源分布相對集中的重點(diǎn)成礦區帶（重要含油氣盆地）中，考慮資源儲量、開(kāi)發(fā)利用基礎條件和生態(tài)環(huán)境外部條件等，劃定的提升礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的規模效應、集聚效應，保障國家礦產(chǎn)資源安全的重要戰略核心區域。
能源資源基地的功能定位是在國家宏觀(guān)尺度上，引導各類(lèi)生產(chǎn)要素集聚，促進(jìn)整裝勘查和整體開(kāi)采，提高資源開(kāi)發(fā)規?；?、集約化和規范化水平，形成保障國家礦產(chǎn)資源安全供應的戰略核心區域。
?。ǘ┠茉促Y源基地建設的基本理論
能源資源基地建設的理論支撐包括資源安全理論、產(chǎn)業(yè)集聚理論、規模經(jīng)濟理論、資源配置理論、可持續發(fā)展理論和區位論等。
?。?）資源安全理論。資源安全是指一個(gè)國家或地區無(wú)論是當代還是后幾代人都可以穩定、及時(shí)和經(jīng)濟地獲取自然資源 [12]。由于礦產(chǎn)資源的儲量是有限的，其勘查開(kāi)發(fā)速度也受到科技水平和成本等條件的限制，這就形成了礦產(chǎn)資源供給能力的有限性與人類(lèi)需求無(wú)限性之間的矛盾沖突，如果不能及時(shí)預見(jiàn)和理性處理礦產(chǎn)資源供給與需求的矛盾，遲早會(huì )出現供應問(wèn)題，從而影響人類(lèi)社會(huì )的可持續發(fā)展 [13,14]。
?。?）產(chǎn)業(yè)集聚和規模經(jīng)濟理論。除了保障國家資源安全外，能源資源基地還應最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應，將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)和礦業(yè)相關(guān)企業(yè)集聚在基地范圍內，大力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規?；图s化水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，最終形成產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群會(huì )產(chǎn)生外部效益、網(wǎng)絡(luò )效益、創(chuàng )新效益以及自我強化機制 [15]，從而持續推進(jìn)礦業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng )新和擴散，不斷增強自身發(fā)展能力。
?。?）資源配置理論。資源配置是指對相對稀缺的資源在各種不同用途上加以比較作出的選擇。能源資源基地建設是實(shí)現礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的一種有效手段，礦產(chǎn)資源配置包括時(shí)間配置與空間配置，在時(shí)間上，能源資源基地通過(guò)科學(xué)合理的開(kāi)采規模限制，能夠實(shí)現礦產(chǎn)資源的合理有序開(kāi)采；在空間上，考慮不同地區、不同經(jīng)濟發(fā)展階段的實(shí)際需求，兼顧區域平衡與協(xié)調。
?。?）可持續發(fā)展論。能源資源基地內的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)必須以保持地區經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展為基本前提。在生產(chǎn)上，應摒棄過(guò)去“多、小、散、亂”的開(kāi)發(fā)方式，有效遏制和解決資源開(kāi)采方式粗放、開(kāi)采技術(shù)落后、綜合利用率低以及無(wú)證開(kāi)采、越層越界開(kāi)采等問(wèn)題，嚴格規范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序。同時(shí)，把對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)降到最低，以綠色礦山標準來(lái)要求和規范自己，實(shí)現礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
?。?）區位論。區位論是空間經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典理論之一，某事物的區位包括兩層含義：一方面指該事物的位置，另一方面指該事物與其他事物的空間聯(lián)系。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)以資源稟賦為基礎，但還受到水資源、交通、能源等要素的影響，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)聚集還具有歷史和路徑依賴(lài)特征。因此，區位選擇是能源資源基地劃定需著(zhù)重部署的任務(wù)之一。
?。ㄈ┠茉促Y源基地建設的任務(wù)
本研究認為能源資源基地的任務(wù)主要包括以下四個(gè)方面。
1. 保障國家能源資源安全，充實(shí)資源家底
能源資源基地是我國大中型礦產(chǎn)地集中分布的地區，集中了全國相當一部分比例的礦產(chǎn)資源儲量，是保障國家能源資源安全的重要載體，承擔著(zhù)為國家經(jīng)濟建設、國防軍事工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供大量必需工業(yè)原料和產(chǎn)品的重要職能。同時(shí)，通過(guò)培育打造能源資源基地，不斷發(fā)現新的資源儲量，充實(shí)我國資源家底。
2. 促進(jìn)礦產(chǎn)資源的規?；?、集約化開(kāi)發(fā)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)結構
我國礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的規?；?、集約化水平總體偏低，大型和超大型礦山少，小型礦山和小礦偏多，“多、小、散”的開(kāi)發(fā)局面還未得到根本轉變。通過(guò)能源資源基地建設，要在空間上形成礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的若干個(gè)集中區，從而促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的空間集聚及集約化開(kāi)發(fā)，實(shí)現開(kāi)發(fā)結構的進(jìn)一步優(yōu)化。
3. 規范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，實(shí)現統一管理
基地內以國家規劃礦區作為重點(diǎn)監管區域，實(shí)行統一規劃，提高門(mén)檻，遏制資源開(kāi)采方式粗放、開(kāi)采技術(shù)落后、綜合利用率低等問(wèn)題，避免無(wú)證開(kāi)采、越層越界開(kāi)采、相互爭搶資源等違法行為，維護礦產(chǎn)資源良好的開(kāi)發(fā)秩序，改變礦業(yè)發(fā)展方式。
4. 發(fā)揮規模經(jīng)濟效應，促進(jìn)地區經(jīng)濟發(fā)展
能源資源基地不僅是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的空間集中區域，當基地形成后，它便會(huì )發(fā)揮規模經(jīng)濟效應，吸引產(chǎn)業(yè)鏈下游活動(dòng)向這些區域集聚，實(shí)現原料與產(chǎn)業(yè)的空間對接，通過(guò)發(fā)揮前向、后向、側向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)作用，帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，從而促進(jìn)整個(gè)地區經(jīng)濟社會(huì )的持續發(fā)展，提高人民生活水平。
?。ㄋ模┠茉促Y源基地劃定原則
1. 資源基礎性原則
在進(jìn)行能源資源基地劃定時(shí)，礦產(chǎn)資源本底條件是首要且最重要的一項考慮因素，應根據礦產(chǎn)地域分布的集中性，將資源本底條件較好、大中型礦床集中分布的地區作為優(yōu)先考慮對象。
2. 區域協(xié)調發(fā)展原則
在考慮礦產(chǎn)資源本底的基礎上，能源資源基地的劃定應統籌兼顧東、中、西、東北等四大區域協(xié)調發(fā)展需求，支撐黨的十九大提出的加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發(fā)展，強化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動(dòng)中部地區崛起區域協(xié)調發(fā)展總方略，統籌安排基地的建設與布局。
3. 國土開(kāi)發(fā)適宜性原則
能源資源基地是采礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的空間集聚區，而礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要在具備一定生態(tài)環(huán)境承載力的國土空間上進(jìn)行，需能夠通過(guò)后續礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復等生態(tài)修復措施維持地區生態(tài)平衡，避免對生態(tài)環(huán)境造成不可恢復的嚴重影響。因此，能源資源基地應盡量選擇國土開(kāi)發(fā)適宜性相對較強的地區。
4. 多因素綜合分析原則
礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展活動(dòng)的有效開(kāi)展，離不開(kāi)交通基礎設施、水資源、能源以及其他相關(guān)要素的有力支撐，在基地劃定時(shí)應統籌考慮多種因素。另外，產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)生具有一定的路徑依賴(lài)效應，已形成一定發(fā)展基礎的地區往往更容易吸引更多的主體進(jìn)入，在基地劃定時(shí)應同時(shí)考慮已有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與布局現狀，合理降低成本。
5. 突破行政區界原則
考慮到管理的針對性，傳統的重點(diǎn)區域和區劃往往以行政區域為單元，劃定結果通常不以突破行政區界為原則。而能源資源基地則不同，它以重點(diǎn)成礦區帶和重要含油氣盆地為基本參考依據，空間上應突破行政區界的限制，將空間相鄰的大中型礦產(chǎn)地劃入基地范圍。在基地內礦區的管理上可以以行政區劃為單元進(jìn)行統一監管。
三、能源資源基地分布
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全國能源資源基地共涉及石油、天然氣、煤炭、鈾礦、鐵礦、錳礦、銅礦、鋁土礦、鎳礦、鉛礦、鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦、鉬礦、金礦、磷礦、鉀鹽、稀土、石墨、鋰礦等21個(gè)礦種，涵蓋能源、黑色金屬、有色金屬、非金屬和戰略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)等。從礦類(lèi)分布來(lái)看，有色金屬礦產(chǎn)資源基地數量最多，達43個(gè)，其次為能源礦產(chǎn)資源基地為26個(gè)，黑色金屬礦產(chǎn)資源基地和戰略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)資源基地分別為15個(gè)和14個(gè)，非金屬礦產(chǎn)資源基地為5個(gè)；從礦種數量來(lái)看，煤炭、鐵礦和鉛鋅礦資源基地達到或超過(guò)了10個(gè)，油氣資源基地為9個(gè)，銅礦、鎢錫銻多金屬和金礦資源基地均為7個(gè)，鋁土、稀土和石墨資源基地為6個(gè)，錳礦資源基地為5個(gè)，其他礦種資源基地數量在5個(gè)以下。
?。ǘ┛臻g分布
?。?）四大區域分布情況。從四大區域來(lái)看，能源資源基地主要分布在我國中西部地區，其中，西部地區基地數量最多，達57個(gè)，超過(guò)了全國的一半；其次為中部地區，達到了30個(gè)，東部地區和東北地區分別為9個(gè)和5個(gè)，海域有2個(gè)。
能源礦產(chǎn)的資源基地主要分布在西部地區，數量達14個(gè)，占到了全國的一半以上；其次為中部地區6個(gè)，東部地區、海域和東北地區分別為3個(gè)、2個(gè)和 1 個(gè)。黑色金屬的資源基地主要分布在中西部地區，其中，西部地區占到了7個(gè)，中部地區占到了5個(gè)，東部地區和東北地區分別為2個(gè)和1個(gè)。有色金屬的資源基地中，西部地區占到了55%，中部地區占35%，東部地區和東北地區占比不足10%。11個(gè)非金屬礦產(chǎn)的資源基地中，有8個(gè)分布在西部地區，2個(gè)分布在東北地區，1個(gè)分布在中部地區。綜上所述，無(wú)論是基地總體分布還是分礦類(lèi)分布，西部地區均占據絕對優(yōu)勢。
?。?）省際分布情況。103個(gè)能源資源基地分布在我國23個(gè)?。▍^）加海域，北京、天津、吉林、上海、江蘇、浙江、海南和重慶未進(jìn)行部署。其中內蒙古和新疆資源基地數量超過(guò)了8個(gè)，山西、湖南、四川、安徽、云南、青海資源基地數量達到或超過(guò)了5個(gè)，黑龍江、江西、河南、廣西、貴州和陜西分別為4個(gè)，其余?。▍^）資源基地數量在3個(gè)及以下。
能源礦產(chǎn)的資源基地分布在我國 13 個(gè)?。▍^）加海域，其中新疆、山西和陜西均占到了3個(gè)，內蒙古、河北和海域均為2個(gè)。黑色金屬礦產(chǎn)的資源基地分布在我國11個(gè)?。▍^），其中新疆占到了3個(gè)，湖南和安徽均為2個(gè)。有色金屬基地分布在我國19個(gè)?。▍^），其中湖南達到了5個(gè)，內蒙古、山西、四川、青海、江西均為4個(gè)，云南、河南、廣西和甘肅均為3個(gè)。非金屬礦產(chǎn)的資源基地分布在我國8個(gè)?。▍^），內蒙古、四川、黑龍江均為2個(gè)，新疆、湖南、云南、青海和貴州均為1個(gè)。
四、存在問(wèn)題與管理政策建議
?。ㄒ唬┐嬖趩?wèn)題
能源資源基地研究目前還處于起步階段，雖然《全國礦產(chǎn)資源規劃（2016—2020年）》提出了建設目標，并從宏觀(guān)政策上給出了引導措施，但在具體建設過(guò)程中還存在以下問(wèn)題：①在管理上，能源資源基地僅在各?。▍^、市）礦產(chǎn)資源總體規劃中得到了落實(shí)，還未納入省級發(fā)展規劃中進(jìn)行重點(diǎn)建設；②在落實(shí)方案上，各地還未編制能源資源基地專(zhuān)項規劃；③能源資源基地內以國家規劃礦區為重點(diǎn)監管單元，但目前基地與國家規劃礦區的匹配度較差，一些基地內未劃定國家規劃礦區，同時(shí)，缺乏國家規劃礦區的監督管理措施；④激勵政策方面，在生產(chǎn)力布局、基礎設施建設、資源配置、重大項目設置和財政資金投入等方面還缺乏可操作的具體政策。
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?。?）落實(shí)方案。省級人民政府要將其納入本地區發(fā)展規劃和空間規劃中進(jìn)行統一部署和重點(diǎn)建設，并編制能源資源基地專(zhuān)項規劃，對基地建設目標、重點(diǎn)任務(wù)、時(shí)序安排等進(jìn)行科學(xué)規劃和設置，提出基地建設發(fā)展的藍圖，引導宏觀(guān)規劃布局。依據不同開(kāi)發(fā)時(shí)序在能源資源基地內合理設置國家規劃礦區和對國民經(jīng)濟具有重要價(jià)值的礦區，當前或近期規劃開(kāi)發(fā)的能源資源基地以國家規劃礦區為主體，近期不適宜開(kāi)發(fā)的基地以對國民經(jīng)濟具有重要價(jià)值的礦區為主體。省級和市縣礦產(chǎn)資源級規劃中的重點(diǎn)調查評價(jià)區、重點(diǎn)勘查區、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區等一些重點(diǎn)工作布局，要優(yōu)先考慮與能源資源基地進(jìn)行銜接。
?。?）監管政策。一是制定嚴格的準入條件，基地內要大力推進(jìn)整裝勘查和整體開(kāi)采，以大型資源企業(yè)為主進(jìn)行開(kāi)發(fā)，鼓勵對中小型資源企業(yè)進(jìn)行兼并重組；二是執行嚴格的環(huán)境準入標準，基地內企業(yè)應嚴格按照綠色礦山標準進(jìn)行建設，對固體廢棄物處置、廢水利用、節能降耗、污染物排放、“三率”（三率即開(kāi)采回采率，選礦回收率和綜合利用率）等指標進(jìn)行監督，對歷史遺留及新增礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行治理恢復；三是對基地內無(wú)證非法開(kāi)采、超層越界開(kāi)采等違法行為實(shí)行嚴格監督，加大查處力度。
?。?）激勵政策。一是將基地內國家規劃礦區和對國民經(jīng)濟具有重要價(jià)值的礦區作為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與保護的“紅線(xiàn)”，城鎮開(kāi)發(fā)、基礎設施建設、耕地以及生態(tài)保護空間要做好有效的銜接；二是保護性開(kāi)采的特定礦種等實(shí)行總量調控礦種的礦業(yè)權投放及開(kāi)采指標優(yōu)先向能源資源基地傾斜，國家和地方公益性地質(zhì)投入、老礦山深部和周邊勘查優(yōu)先向基地傾斜；三是礦業(yè)用地政策，將基地建設所需項目用地納入空間規劃統籌安排，并在土地利用年度計劃中優(yōu)先保障新建、改擴建礦山合理的新增建設用地需求，同時(shí)擴大采礦用地方式改革試點(diǎn)范圍，加快在基地范圍內的推廣；四是財稅政策，安排地質(zhì)礦產(chǎn)調查評價(jià)等現有渠道資金時(shí)，向基地內國家規劃礦區適當傾斜，制定金融政策支持礦區規模開(kāi)發(fā)。
?。?）機制建設。對能源資源基地實(shí)行統一規劃、統一管理。建立部門(mén)協(xié)調機制，自然資源管理部門(mén)要與發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財政、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)、能源、質(zhì)量技術(shù)監督、科學(xué)技術(shù)、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)加強協(xié)調，明確基地建設責任分工，制定目標實(shí)施考核辦法，對主要目標指標、重大工程、重大政策和重要改革任務(wù)落實(shí)情況加強考核，考核結果納入績(jì)效評價(jià)體系。構建能源資源基地的技術(shù)研發(fā)機制，搭建“政產(chǎn)學(xué)研用”相結合的科技創(chuàng )新平臺，支撐礦山企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要。
?。?）保障體系。建立與能源資源基地要求相適應的能源科技中心、行業(yè)標準制定中心、交易中心、金融中心、信息中心、技術(shù)人才保障體系以及自主創(chuàng )新體系。培育和發(fā)展金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)、產(chǎn)權市場(chǎng)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促進(jìn)基地經(jīng)濟發(fā)展要素全面提升。此外，強化基地所在地區交通、水利、能源等基礎設施建設，保障產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展需求。
五、結語(yǔ)
本研究以《全國礦產(chǎn)資源規劃（2016—2020年）》提出的103個(gè)能源資源基地為基礎，探討了能源資源基地的內涵、定位、基本理論、任務(wù)與劃定原則，分析了能源資源基地的分布態(tài)勢，對當前基地劃定與管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，并提出了推動(dòng)能源資源基地建設的政策建議。
總體上看，本文只是對能源資源基地進(jìn)行的初步研究，還需要開(kāi)展能源資源基地具體范圍圈定、基本情況調查和跟蹤評估等工作，以期推進(jìn)能源資源基地的順利建設。
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